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  • 社保改革走出新路徑 擴大生育保險覆蓋面是改革關鍵

    2019-04-12 11:53:10 來源: 法制日報

我國將正式實施生育保險和職工基本醫療保險合并計劃,希望在降低生育孩子的費用方面為人們提供有效支持。而如何覆蓋更多有生育需求的人群,將是這項保障制度未來面臨的主要挑戰。

3月25日,國務院正式印發的《關于全面推進生育保險和職工基本醫療保險合并實施的意見》(以下簡稱《意見》)提出,參加職工基本醫療保險的在職職工同步參加生育保險,生育保險基金并入職工基本醫療保險基金,進行統一基金征繳和管理。

《意見》要求,各省(自治區、直轄市)要加強工作部署,督促指導各統籌地區加快落實,2019年年底前實現兩項保險合并實施。

社保改革走出新路徑

兩險合并方便參保人

所謂生育保險,是指國家通過立法對懷孕、分娩女職工給予生活保障和物質幫助的社會保險制度,包括生育津貼和生育期間的醫療費用報銷。

我國早在20世紀50年代就相繼建立了企業、國家機關、事業單位生育保險制度。1994年,原勞動部頒布《企業職工生育保險試行辦法》,生育保險制度正式成為國內社會保障體系的重要組成部分。

根據國家醫保局2月28日發布的《2018年醫療保障事業發展統計快報》,截至2018年年末,參加職工基本醫療保險人數為31673萬人,其中包括在職職工23300萬人和退休人員8373萬人。而去年生育保險參保人數為20435萬人,比2017年年末增加1135萬人。

根據《意見》要求,2019年年底前,實現生育保險和職工基本醫療保險兩項保險合并實施。

浙江大學風險管理與勞動保障研究所所長何文炯認為,兩險合并不僅方便老百姓,而且會降低社會保障制度運行成本,提高社會保障制度運行效率。

中國人口與發展研究中心主任賀丹稱,這是醫保管理體制改革的重要內容,有利于統一經管,提高管理效能,減少政策碎片化。從長遠來看,有利于制定和實施統籌層級更高、覆蓋面更廣、待遇更加合理的生育保險政策。

“這是鼓勵生育應對少子高齡化的一項措施,也是我國在社會保險事業改革發展中走出的一條全新途徑。”中國社會科學院人口與勞動經濟所副研究員王橋說。

《意見》提出,生育保險基金并入職工基本醫療保險基金,統一征繳,統籌層次一致。按照用人單位參加生育保險和職工基本醫療保險的繳費比例之和確定新的用人單位職工基本醫療保險費率,個人不繳納生育保險費。同時,根據職工基本醫療保險基金支出情況和生育待遇的需求,按照收支平衡的原則,建立費率確定和調整機制。

根據人社部此前的解釋,生育保險和職工基本醫療保險不是簡單地在制度層面合并,不涉及生育保險待遇政策的調整,而是在管理運行層面合并實施。目的在于,通過整合兩項保險基金及管理資源,強化基金共濟能力,提升管理綜合效能,降低管理運行成本。

增強基金共濟能力

警惕費用擠占問題

2017年1月,國務院印發《生育保險和職工基本醫療保險合并實施試點方案》,決定在12個城市自2017年6月底前啟動生育險和基本醫療保險合并試點工作。

2018年12月23日,提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議的《國務院關于生育保險和職工基本醫療保險合并實施試點工作總結的報告》(以下簡稱《報告》)稱,兩項保險合并實施試點取得積極成效,具備全面推開條件。

《報告》稱,隨著全面兩孩政策效應的逐步釋放和生育保險相關工作的加強,2018年以來生育保險基金已經實現當期收支基本平衡,為全面推進兩項保險合并實施創造了有利條件。兩項保險合并實施后,基金共濟能力將進一步增強,更有利于制度穩定運行,更有利于適應人口、經濟和社會發展面臨的新形勢、新變化和新要求。

南開大學衛生經濟與醫療保障研究中心主任朱銘來認為,試點地區的經驗表明,由于參保人數的大幅增加會導致基金支出的增加,單純依靠生育保險基金很難應對,因此必須對基金進行財務調整。生育保險基金并入醫療保險基金之后,有助于提高基金的保障能力。

不過,中國社會保障學會秘書長、中國人民大學副教授魯全則認為,加強基金共濟,更好應對長期風險問題,“從理論上來說是這樣的”。“相當于資金來源更多,但支出也增加了。我認為只是把基金的盤子做得更大,但需要支付的內容也變多了,原則上是會增加。因為與醫療保險基金相比,生育保險基金的規模非常小。對于統籌或者基金的可持續性而言,會增強,但作用有限。”魯全說。

中國社科院世界社保研究中心執行研究員張盈華也說,合并實施后,原有的生育保險納入新的職工醫保基金中統一支出,原有的生育保險項目納入新的醫保項目中統一管理,一些地區醫保基金支付壓力大,醫療費用可能會“擠占”生育保險基金,在實施中須保持關注。

擴大生育保險覆蓋

做好基金收支測算

在養老、醫療、失業、工傷、生育這五大社會保險中,生育保險覆蓋面最小。有些民營、非公、小微等企業參加社會保險時選擇性參保,不為職工繳納生育保險。而且,生育保險費用由用人單位繳納,個人沒有資格繳納,因此其他非正規就業人群很難享受到生育保險。

朱銘來說,一直以來,生育保險的參保人數都低于職工醫保,兩險合并實施之后將擴大享受生育保險待遇的人群,原來沒有保障的人群有了生育方面醫療和經濟的保障后,可以在一定程度上提高生育意愿。

“兩險合并實施體現公共政策對生育持鼓勵態度,這是一項積極改善我國未來人口結構的政策。”朱銘來說,在此前12個城市試點時,已經出現參保人數大增的情況,導致一些地區的生育保險基金出現“穿底”情況。

根據《報告》,統一參保登記,擴大了生育保險覆蓋面。試點全面啟動1年后,12個試點城市參保人數為1510萬人,比試點前增長12.6%,明顯高于同期全國5.5%的增長水平。

“現行生育保險存在生育醫療支付比例低、保險費來源單一、產假標準不一、社會化程度低等問題,合并到職工基本醫療保險后,能讓更多女性和家庭放心生育,為更多家庭消除擔憂。”王橋說。

由于《意見》強調“生育保險待遇不變”,人們可以預期兩項保險合并后對現有參保人群不會帶來較大影響,不過基于生育保險長期以來存在的問題,接受《法制日報》記者采訪的專家認為,下一步應該繼續將擴大生育保險覆蓋面作為改革的主要方向。

“合并后,生育醫療費用作為基本醫療保險的一項保障內容已經得到解決,而生育津貼(即產假收入補償)目前只是針對工薪勞動者而言,其他社會成員(尤其是農民)還無法落實,未來仍值得關注。”何文炯說。

張盈華也建議,兩險合并實施后,還需注意一些未參加生育保險的職工將被納入,生育保險支出相應增加,需要各個統籌地區尤其是《意見》實施后新增參保人數較多的地區,做好基金收支測算,確保在待遇不降低的同時,讓基金可持續運行。

魯全對記者說,大家對于生育保險最重要的討論是,生育保險只能應對因生育而產生的費用,而其實對于整個生育行為的支持,光靠經濟政策是不夠的。

魯全舉了一個例子,是否要真正落實育兒假期,或者育兒假期是否要以家庭為單位,男性是否也應有育兒假期。他認為,這些才是完整的家庭政策,不僅要包括現金的收入補償,還要包括重要的錢、假期、撫養假或類似的一些支持生育的行為。

此外,魯全認為,還要考慮生育是否適合用保險這樣的制度,“因為養老、醫療都是用保險制度,意味著你首先要繳費,等產生風險時再給你支付。其實在很多國家,生育都是采用津貼模式,即你不需要自己先繳費,等產生生育行為后,費用由國家分攤。與其他險種相比,生育費用不是特別多,很多國家會將這種保險福利化”。

在今年兩會上,全國人大代表、中國社會保障學會會長鄭功成就曾提出這樣的觀點,要以國家財政為支撐建立生育津貼制度,為所有生育的女性提供生育津貼,逐步取消現行的生育險,進一步減輕企業負擔,使制度走向公平。在鄭功成看來,目前生育保險是用人單位為職工繳納,隨著出生率的下降,生育津貼應該由全社會共同負擔,覆蓋所有生育女性。

完善生育保障制度

促進各項配套銜接

有輿論認為,兩險合并后,生育保障制度仍需進一步完善。

以待遇支付為例,有媒體報道稱,無痛分娩應納入生育待遇支付,以利于國家推廣無痛分娩。

來自合并試點城市重慶市涪陵區婦幼保健院的張毓芯、田先玉在2017年年底發表的文章《生育保險與職工醫保合并后的對策建議》中提出,在待遇類型上,生育待遇跟進社會發展需要,將更多與生育相關的病癥納入,還要專門針對高血壓綜合征、乳腺炎等定義不太明確的并發癥進行重新編制,更新病種目錄庫。

此外,對于一個家庭來說,在決定是否生小孩的影響因素中,生育保險只是其中一個很小的影響因子,生育鼓勵政策事關方方面面。

北京市民張先生給記者計算了家庭一年的開銷:如果兩個小孩,不算補習班,至少需要5萬元;房貸3萬元,車貸2萬元;夫妻兩人省吃儉用至少花3萬元,給父母2萬元。“這樣算下來,我和妻子就算月光了。如果不能給孩子提供好的條件,不如不生。”

以去年發布的《遼寧省人口發展規劃(2016-2030年)》為例,這份政策中提出的提升生育水平措施,不僅是生育二孩無需審批,還包括完善生育家庭的稅收、教育、社會保障、住房以及生育待遇、婦女就業權益等政策,合理規劃配置兒童照料、學前教育等公共服務資源,實施婦幼健康保障工程等。

魯全對記者介紹,生育政策本質上并不是影響人們生育行為的促進性政策,其實是一個限制性政策。

“在計劃生育時代,可能每家只能生一個孩子;單獨二孩時代,可能只有一方是獨生子女時才能生第二個孩子。但即使有一天完全放開生育政策,生育率可能也不會立即提高。”魯全說,“福利政策才是真正影響人們生育行為的重要政策。福利政策不僅包括生育本身的費用,還包括養育孩子的費用、養老及其他一系列社會福利政策。現在完全放開二孩及調整生育政策,從實際生育率來看,并沒有出現嬰兒潮,所以對生育基金的影響并不是非常大。”

記者也注意到,全面二孩政策實施后,如何降低生育成本,怎么保障女性職工的合法權益,成為社會關注的焦點問題。為此,很多地方都出臺了不少政策,在產假、孕育期工資待遇、母嬰醫療保障等諸方面都給予了更好保障。

但不少受訪的業內人士認為,總體而言,這方面的努力還有所欠缺,更系統和更有力度的生育保障,為廣大民眾所期待。生育險改革,屬于這方面的新嘗試。

“生育政策本質是人口政策。它直接影響人們的生育行為和生育選擇,對生育行為的支持不僅要包括降低費用,同時還要提供足夠的假期,并且充分保障女職工的崗位等。”魯全說,所以這是一個支持生育行為或支持家庭作出生育決策的完整生育體系。

根據今年政府工作報告,嬰幼兒照護事關千家萬戶,要針對實施全面兩孩政策后的新情況,加快發展多種形式的嬰幼兒照護服務,支持社會力量興辦托育服務機構,加強兒童安全保障。

全國政協人口資源環境委員會副主任、中國計劃生育協會黨組書記、常務副會長、原國家衛生計生委副主任王培安在兩會上回答記者關于中國生育政策問題時稱,影響群眾生育行為的主要不是生育政策,而是經濟社會因素,“全面兩孩政策”已經滿足了絕大多數家庭的需求,要按照黨的十九大報告要求,大力促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接,補短板,積極發展托育服務,重點滿足3歲以下不同城市的托兒服務需求,落實育齡夫妻依法享有的各項福利待遇和計劃生育的免費服務,落實個稅減免扣除,完善家庭發展的政策體系,支持女性職業發展,構建生育友好的社會環境。

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